换了马甲的机场建设费还是不合理

69届新生

      首席评论　　□萧 坊
　　4月17日，中央政府网站发布关于印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知。通知要求废止机场建设费，改征民航发展基金，民航发展基金由原机场建设费和原民航基建基金合并而成。通知称，民航发展基金按照国内航班每人次50元、国际航班每人次90元的标准缴纳。（中央人民政府网站4月17日）
　　这个暂行办法将“机场建设费”纳入“民航发展基金”的范畴，在某种程度上使得这种收费管理更加规范化，这似乎洗脱了之前“机场建设费”涉嫌行政侵权的嫌疑，也给机场建设费披上一层合法的外衣，但显然，这只是“换汤不换药”。换了个马甲的机场建设费，改变不了其不合理的本质。
　　第一，征收“民航发展基金”不公平。从法律性质上，“民航发展基金”是一种政府性基金，即指相关部门为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。在1992年的时候，温州自强机场之所以征收“机场建设费”，是因为当时该机场是自筹资金，且建设经费不足。之后，国家投资的机场也开始“燕过拔毛”。更重要的是，如今，各大机场已经建成，且都已成为以盈利为目的的企业法人，像上海机场则已成为上市公司，首都机场则在到处兼并收购，机场各类服务价格更是贵得惊人。在这种情况下，以带有明显公益色彩的“民航发展基金”来补贴商业性质的机场，显然是不公平的。
　　第二，征收“民航发展基金”的条件已经不具备。一般情况下，政府性基金只有在政府财力不足时采用，是一种临时性的筹资措施，而在公共财政体制健全和完善以后，就必须加以限制或取消。“机场建设费”刚出现的时候，我国的财税体制改革刚刚起步，中央和地方的分配关系较为混乱，更重要的是，财政收入没有形成稳定增长的机制。比如，在1992年，我国财政收入只有3483.37亿元，在当时，机场建设资金存在严重短缺。
　　可自1994年启动财税体制改革以来，我国财政收入开始步入快速增长通道。2002年突破2万亿，到2011年，我国财政收入超过了10万亿元，20年间增长了近30倍。与火车站、汽车站等类似，机场也算是一种公共基础性设施了。在国家财政收入超常增长的情况下，如果这些公共财政资源可以得到合理利用，民航基础设施建设等所需要的资金是完全可以由国家承担的。在这个时候，征收所谓“民航发展基金”的条件其实已经不再具备。
　　第三，征收“民航发展基金”程序不合理。与行政事业性收费的非盈利性、补偿性相比，政府性基金完全是政府凭借行政权力的一种强制无偿征收，这与特定目的的税收具有相同性质，是一种比较典型的“准税收”。“征税的权力是事关毁灭的权力”，在宪政上，税收必须由国家权力机关或议会立法开征。很显然，对政府性基金的设立，其征收条件应该要高于行政事业性收费。    （作者是经济学博士、法学博士）

萧 坊 （授权转载请务必注明来源“羊城晚报”）

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