被妖魔化的中国地方政府

如梦令

       全球著名的爱德曼公关公司（Edelman Global Public Relations）日前公布了2011年度全球信任度调查报告，中国政府的信任度从2010年的74%窜升至88%，名列第一。

　　报告甫一公布，就引起中国内外不少人的质疑，中国民众对政府有这样高的信任度吗？还真难说！

　　中国著名的零点公司，最近也公布了一份有关公众对公共服务评价指数的调研报告，其中指出，普通民众对于各类中央机关的信任度普遍在八成以上，与爱德曼的数字非常接近。

　　不过，再看下去就很有问题了。公众对地方政府的信任度只有65.4%，大大低于中央政府21.8个百分点，其中农村公众的信任度更是低了23.3个百分点。

　　按道理讲，民众对权力的信任度应该是向上递减的，这在西方民调中大多都能反映出来。

　　道理很简单，权力越往上增长，就离自己越远，随之越不易把握，自己的控制力、影响力就越低；而身边的权力则与自己的日常事务息息相关，越靠近自己，自己越有兴趣去关心去参与，从而越容易改变权力的方向，因而也越值得信任。

　　为何在中国会反其道而行之，相信中央政府，却不信任地方政府？而且两者间还存在那么大的反差？在笔者看来，道理并不复杂，它反映出中国的特色政治下，民众的一种畸变心态。亦即认为中央政府是良善的、正确的、谋求公共利益的；地方政府则是专横的、暴虐的、谋求地区、部门利益的。比如说，中央出台了很多好的政策，但具体执行过程中，地方政府阳奉阴违、歪曲政策，中央关注民生、地方巧取豪夺，等等。

　　的确，市场化以来地方政府权力不断遭到扭曲，民众对地方政府权力的异化非常不满。但这种道德主义的论调颇有以偏概全、刻意对比之嫌，在道德指责的愤慨背后，将中央政府置于地方政府的对立面，认为两者受不同的道德标准束缚。特别的，将地方政府一把涂黑的同时，却想不到中央各职能部门也会衍化为地方政府一样的角色，在利益争夺过程中，也会谋求自我利益，明显地对后者妖魔化。

    舆论有着不容推卸的责任

       毫无疑问，在这种妖魔化过程中，舆论有着不容推卸的责任。在成篇累牍对地方政府做近距离观测、深入揭批的同时，中央政府的权力运作依然保持它神秘的面纱。如此的不对称报道导致了这样一种结果，即民众对地方政府腐化堕落普遍失望，对中央却依然保持着静态的美感。两者间巨大的落差，促使地方政府的权威资源不断流失，日益聚集在中央政府身上，对中央政府的期望越来越高。

　　与此同时，在权力分配上，中央政府制定出台了很多惠民利民的新政策新措施，但具体实施过程落在地方政府肩上。由于地方政府缺乏相应的财力与能力，根本无法兑现中央政府的承诺。这样，民众在为中央政府拍手叫好的同时，地方政府却不得不为实施过程中的缩水与落差买单。

　　还有一个很重要的原因在于，地方政府官员的权力虽最终源自民众，但并非民众所能掌控。委任制加强了中央对地方的控制，但却造成了一个对上负责不必对下负责的局面。在这种压力型的行政生态环境下，地方官员的压力更多地来自于上级。对地方官员工作绩效的检验，上级满意、认可度，往往比辖区内的民众满意、认可度更有价值。

　　这样，地方官员权力异化就非常正常了。由于地方政府掌握大量配置资源的权力，又缺乏将之运用到本应运用之处的足够动力与机制，就出现了一种奇怪现象：与民众的关系越近，民众就越能感觉到它的暴虐，对它的腐败认识得越清楚；相反，离得越远，民众越感觉它的亲近，反而越值得寄予厚望了。民众日益不满地方政府，但又无力改变现状。地方政府的权力需要规约，但在现有的权力配置条件下，又有谁能管束住地方政府呢？只有中央政府，于是对中央政府的诉求，就成了无奈之下的选择。

　　行文至此，笔者想用美国《新闻周刊》主编扎卡里亚（Fareed Zakaria）一个观察作结尾。他根据数个民意调查指出，当美国人被问及他们最尊敬哪些公共机构时，最高法院、军队和联邦储备银行三个非经选举产生的机构总是名列前茅。而那个所谓民意代表机构——美国国会——则在大多数民调中处于垫底的位置。颇具讽刺意味。

作者是复旦大学国际关系博士